“小城镇大战略”中的土地集约利用

任何国家的经济发展都有一个第一产业就业人数迅速减少，劳动力向第二、第三产业转移的过程，这个过程也就是城市化水平提高的过程。城市化水平的提高是解决剩余劳动力的重要途径。在我国大中城市积聚大量农村剩余劳动力的功能十分有限的情况下，提高城市化水平的现实道路只能是发展、建设小城镇。小城镇建设在我国农村经济和整个国民经济腾飞的过程中有重要的战略意义：小城镇是城乡商品、信息、技术传递的纽带，沟通大中城市和乡村经济交流的桥梁；小城镇是农业产业化经营的窗口，是带动农民致富的示范地，小城镇建设有利于农业产业化和集约经营；小城镇建设成本相对低廉，是乡镇企业发展的基础和载体；小城镇是农村政治、经济、文化、教育、卫生和生活服务的中心，是传播社会主义精神文明的阵地；小城镇建设能够稳定部分农村剩余劳动力，避免过多的农村剩余劳动力涌入城市，确保我国社会主义建设安定团结的大局。可见，加强小城镇建设，实现农村剩余劳动力的平稳转移既是我国社会和农村发展的大战略，又有充分的现实条件。

改革开放以来，我国的城市化进程明显加快，主要体现在小城镇发展的速度加快方面。1979年设有建制镇2581个，1991年为11882个，1998年建制镇达19216个。

小城镇建设需要解决的核心问题是土地利用问题。解决农村剩余劳动力的就业，加快我国城市化进程必然需要一定量的土地。然而，随着我国小城镇建设步伐的加快，土地利用中的矛盾将越来越突出，出路就是实施土地集约化利用。

从我国小城镇建设用地的实际情况来看，目前还存在比较明显的问题。首先，土地利用规划严重滞后。一方面，我国的小城镇发展长期缺乏比较严密的科学管理规范，另一方面，在小城镇建设中往往忽视乡镇级土地利用总体规划，忽略城镇规划体系，规划内容不完整，操作性差，使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以真正发挥作用。第二，粗放用地和大量占用耕地。小城镇建设在缺乏科学规划，盲目追求规模，缺少项目、资金和产业积聚规模的情况下，必然导致粗放用地。目前，我国城镇总体用地的平均容积率仅为0．3，大大低于发达国家的水平。粗放用地的一个直接的严重后果是大量占用耕地。这种趋势应该得到遏制，否则将会对我国农村经济发展造成极大的危害。第三，用地结构不合理。我国小城镇的用地结构普遍存在一些问题：居住用地比重过大，公共设施用地和绿化用地比重偏少；城镇布局分散，道路建设不规范，建筑布局零乱等。

小城镇土地集约利用涉及到许多复杂因素，应该综合分析，从战略上应该注意以下3个问题：（1）小城镇发展模式和集约用地模式结合配套。我国小城镇有多种发展模式，如城郊型、交通型、乡镇企业型、支柱产业型和几种类型结合的复合型等。如果对所有的发展类型采用同一种用地模式，就不能照顾到各个类型的特殊性，达不到集约用地的目的。（2）坚持小城镇建设土地可持续利用的原则。土地资源管理和可持续利用是我国社会经济可持续发展战略的重要组成部分。各地在用地总量控制的前提下，应盘活存量土地，立足内涵挖潜，节约和集约利用土地，加强环境保护，使小城镇成为可持续发展的战略基地。（3）贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。要严格执行新的《土地管理法》规定的土地用途管制制度，坚决杜绝乱占、滥用耕地和任何浪费土地资源的现象。

小城镇土地集约利用目标的实现需要切实有力的措施保证。一是必须建立统一协调的区域规划体系。以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学地确定小城镇用地规模和布局，把小城镇土地利用规划纳入到区域规划体系之中，避免粗放的土地利用方式，使小城镇步入可持续发展的轨道。二是加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡。坚持土地用途管制制度，使拆迁地、废弃地及时复耕，开垦河滩地、荒地以补足现有耕地的不足，真正实现耕地总量的动态平衡。三是积极推行小城镇土地有偿使用制度。土地有偿使用是提高小城镇土地集约利用率的动力因素。在土地有偿使用过程中，为了提高土地利用的效率，在遵守新《土地管理法》规定的基础上，应该允许土地置换。积极推行土地有偿使用制度，加快小城镇土地合理流动，并通过有效的土地资产管理积累资金，是小城镇健康发展的重要条件。